我国纺织鞋服业这么强，怎么还有这么多家庭作坊？
华南理工大学公共政策研究院副研究员
最近笔者和团队成员到广东、福建两地的几个纺织鞋服的产业集群调研，一个直观的感受是产业本身具有明显的“非正规”特点，这种非正规性不仅体现在空间形态上，还体现在工具、用工和管理等各个方面。
令笔者费解的是，纺织鞋服在中国实际上是一个发展了几十年，十分成熟的产业，为什么依然会看起来如此“不正规”?即使位于广州城市中心地区或福建百强县核心区域的产业集群，亦是如此。这种非正规性，带来各种治理问题，也让政府很头疼，试图通过推进产业转移和合规化等手段来改变这一现状。
经过深入调研和讨论后，我们发现非正规经济是纺织鞋服产业集群的一个内生特点，发挥着不可替代的作用，构成当前纺织鞋服产业维持竞争力的基础，要从产业发展的需要出发来认识和应对非正规经济，不可“一清了之”。
城中村的绣花厂和烫钻厂
非正规经济的内涵
纺织鞋服产业集群的主体是中小微企业。据统计，2021年，我国服装产业集群共有企业142526户，共有企业142526户，其中规模以上企业共4259户，仅占比2.99%[1]。除此之外，还有大量个体户，大多是家庭作坊。以某休闲服装产业集群为例，该集群制衣及配套企业共527家，其中有限公司210家，个体户317家。此外，还有不少没有进行工商登记、未纳统的家庭作坊。
非正规的特点集中体现在小微企业和个体户上，尤其是家庭作坊上。因为纺织鞋服产业的上中下游存在较大差异，非正规经济主要集中在中游——鞋服加工和制造环节，这一环节的从业者以中小微企业、个体户和家庭作坊为主。其非正规性主要体现在以下几点：
其一，生产空间的非正规性。纺织鞋服产业集群中的小微企业和家庭作坊，大多集中在城中村或者城郊村。与工业园区不同，产居混合是这一空间的主要特点，表现为工厂和住宅插花式的分布上，存在大量“三合一(吃、住与生产在同一栋房子里)”和“二合一(住和生产在同一栋房子里)”的建筑。
因为空间狭小，厂房内几乎被填满，包括那些不应该堆放杂物或者材料的空间，甚至有大量生产活动会需要外溢到公共空间。超厂经营的情况十分普遍，很多老板招工和找客户也都没有专门的空间，因此在村庄中的公共场所，随处可见招工和找客户的企业主或者家庭作坊主。
生产空间的非正规性还体现在环保、消防和安全等设施方面。很多厂房所在的土地和建筑本身都处于不合规的状态。这主要是因为城中村大量厂房和民宅是在土地管理没有那么严格的时期“抢建”起来的，厂房建设的各种标准和要求也都比较低。尤其是民营经济发达、土地管理严格前土地开发强度已经较高的地区，广东和福建沿海地区都属于这一类型。
产居混合
其二，用工的非正规性。一个典型的表现是，这类企业买社保的人和实际工作的人之间相差较大，大量工人是计件的临时工人。我们调研的一个200多人的制衣厂，只有45人是买社保的，主要是少数管理人员和技术岗位，其他尤其是负责熨烫、包装等后整理环节的工人都是临时工人，包括长期在工厂做的计件临时工和一些暑期工。
一些家庭作坊，基本上除了老板和家人以外，其他都是临时工人，而且非常不稳定。在广东的几个制衣村，包括大塘和康鹭片区，都存在集中或者分散的零工市场。很多分散在道路两旁，也有一些约定俗成的集中招工场所。一些地区地方政府为了减少占道招工，已经开始设置一些专门的招工场所。在网络逐渐发达的当下，城中村也有一些由服装厂老板和临工组成的微信群。
实际上，即使是主要以正规就业为主的企业，也有很多非正规性的用工策略，集中表现为管理人员身兼多职。我们调查到的福建一个制鞋企业，该企业有400多个工人，产值2个亿，纳税1000多万，工人的个税都交的。为了降低管理成本，老板自己就是身兼多职，基本上一年到头都在一线，虽然有厂长和技术员，但实际上承担了很多厂长和技术员的职能，甚至采购都自己做。其他管理岗位也是如此，一是出于成本考虑，一是出于人才培养的考虑。还一种间接的非正规用工的方式，即在订单突然增加的情况下，相对正规的中型企业会将订单外发给以临时用工为主的小微企业或者家庭作坊。
在纺织服装产业内部，泳装行业因为具有明显的季节性，因此用工方面的非正规性尤其明显，工人兼业即忙时在泳装厂工作，闲时到其他类型的服装制造企业工作的情况非常普遍。
非正规用工
其三，生产和生活工具的非正规性。大量的自行车、电动车和改装板车在产业集聚区——城中村的街巷中穿行，也是一种常态。这些车都装载着超过他们承载力的货物，在拥挤的街道中寻找缝隙，快速穿梭。城中村拥挤的空间和狭窄的道路，使得他们不得不如此。
生活工具的使用也具有非正规性，小电驴是他们的生产工具，同时作为重要的生活工具，极为典型，包括飞线充电和更换不合规的电池等。居住在城中村的产业工人，违规使用热得快，使用不合规的煤气灶的情况也十分普遍。
制衣村的运输工具
其四，交易的非正规性。不开票是交易非正规的主要表现。对于很多从事纺织服装的个体户尤其是家庭作坊而言，不开票是一种常态。对于政府而言，这意味着大量产值无法纳统，其直接后果是税收流失。
其五，相关商服业的非正规性。服务于纺织鞋服产业集群发展的商服业同样具有非正规性。商服业发展过程中，空间使用的非正规性，同样存在。在城中村，经常会出现这样的情况：一个餐馆虽然出租给了一个主体，但是却有两个经营者，晚上是一个老板卖烧烤，早上是一个老板卖早餐。流动摊贩则是非正规经营的典型，在城中村也是一种常态。
不仅如此，大部分城中村的商服业经营主体是兼业的。无论是在广东还是福建，都存在便利店老板在做一些纺织鞋服小手工的情况。福建的一个便利店老板告诉我们，她基本上每天都会去周边的家庭作坊问有没有订单可以做，也有一些家庭作坊老板主要就是跑订单，然后将订单分发给周边兼业做加工的经营者。
此外，还有一些商服业因为是服务于城中村大量产业工人的某些需求，因此在内容上也具有非正规性，包括黄赌等。虽然经历过不断的整治和清理，这类场所逐渐减少，但是因为一些需求本身的客观存在，这类活动依然还会发生，只是变得更加隐蔽。
为什么非正规是内生的?
可以说，纺织服装产业的非正规性体现在与之相关的生产和产业工人生活的方方面面。从纺织服装产业的特点来看，这一特点是内生的，即我国要发展纺织服装产业，要提升纺织服装产业的竞争力，就需要依托“非正规经济”。
(1)降本
一个关键的原因是，纺织鞋服是一个低附加值产业，主要依托成本领先来提升竞争力。高度成熟、技术含量和门槛极低的鞋服制造尤其明显。
据统计，2021年，服装产业集群规上和规下企业销售利润率的中位数为4.86%，规上企业为4.6%，而规下企业为4.18%[2]。对于从业者而言，只有通过各种方式——包括资源的非正规使用来控制成本，才能够保住微薄的利润。非正规经济运行过程中，其降低成本的关键机制是通过“非专用性”，来提升人力、物力的利用率。为了降低成本，所有和产业发展相关的资源大多都会被用到极致。
不仅如此，因为鞋服制造是非标品，无法通过规模化、自动化和数字化等方式来降低成本，加强了其对非正规经济运行过程中各种降低成本策略的依赖。这一点，从纺织鞋服内部不同环节的对比就可以看出。
和鞋服制造相比，纺织品属于初级产品，相对标准化程度高，因此其降低成本的重要策略是通过自动化和数字化的方式，即摆脱对劳动力的依赖，实现成本降低。但是鞋服制造的产品是非标品，很多环节都没有办法实现资本、技术对劳动力的替代。鞋业尤为典型，鞋业尤其是运动鞋是长工艺，包括290多个环节，后跟包边、滚边等操作都高度依赖手工。在劳动力成本和房租等成本刚性基础上，只有通过资源的非正规使用来降低成本，这种策略使用的越极致，成本控制能力越强，竞争力也会相应提升。
(2)波动
这一产业大部分企业订单和收益的波动大，进一步强化了这一产业的非正规经济属性。一方面是因为这一产业属于门槛较低的强竞争行业，从业主体不仅多而且进入、退出十分频繁，订单在不同经营者之间流动的情况十分普遍;一方面是因为纺织鞋服产业网络既宽又长[3]，从业主体众多，初始产品需求刚性化、最终消费品的需求弹性，长鞭效应明显，进一步加剧了从业者和企业订单的波动性。
订单的波动性强，对企业弹性供应提出了高要求，而非正规用工等方式，成为了弹性供应的一种主要方式。只是不同企业弹性供应的策略存在差异。
对于中等规模企业而言，他们往往是通过部分订单外包而不是购买新的设备、正式雇佣劳动力来应对突然增加的订单，这样“好调头”，因为很可能过段时间订单就减少了，季节性强，存在明显淡旺季的产品尤其如此。
而小微企业尤其是家庭作坊，其核心竞争力就是船小好调头，通过自我雇佣、自我剥削和灵活雇工、将小单不断拆分等方式，实现极强的弹性供应和生产能力，沉没成本也非常低。在城中村，围绕家庭作坊或者小微企业设备、厂房的流转，本身就存在一个相对成熟的市场，这反映出这类企业的流动性大，也进一步降低了经营主体退出的成本。
厂房招租的小店
(3)小单快反
从纺织服装产业发展的趋势看，小单快反逐渐成为主流，非正规经济本身也因此变得更加重要，尤其是在制造环节。“小单快反”即平台利用实际市场需求来预测销售和控制生产。在实时分析跟踪时尚趋势的前提下，针对所有SKU(最小存货单位)都从非常小的订单开始。每一个SKU一般以100到200件起订，如果销售趋势好则立刻增加订单，如果销售不达预期则中止生产，希音是典型代表。
这里主要涉及到的是以销定产的模式，实际上在以产定销的计划单模式下，也出现了小单化和快速反应的趋势。这不仅是因为消费者需求逐渐个性化，客制化逐渐成为主流的消费趋势，还因为快本身会加快周转速度，减少库存，实现降本增效。实际上很多计划单也从原来的半年或几个月变成了一两个月，甚至15天左右。
在这一趋势下，订单的波动性发展到了极致。为应对波动性，小微企业和家庭作坊的存在变得更加重要。小微企业和家庭作坊具有非正规性的各种降低成本策略，也因此变得更加重要。除了通过发展非正规经济这一方式以外，依托产业集群的集聚优势，也是其快速反应和降低成本的重要手段。
因此，在广东和福建等地，就出现了大量小微企业、家庭作坊为主体，鞋材市场或者服装面料、辅料市场非常发达的产业集聚区，这些小微企业依托产业集聚的优势，能够实现快速和小单采购，从而实现快速小单生产。即使在劳动力和空间成本不断上升的背景下，也能够依托非正规经济和集群优势，保持其竞争力。而大量小微企业、家庭作坊作为鞋服材料主要是辅料的生产者，同时是鞋服面料、辅料市场的重要消费者，在托举整个面料、辅料市场发展层面发挥着重要贡献。从这个意义上说，非正规经济是纺织鞋服产业集群的内生特点，成为产业集群竞争力提升的关键环节。
以下是研究者关于位于海珠区这一纺织服装产业集群的描述，笔者认为相对全面的呈现了这一产业集群包括非正规经济的贡献：
康鹭“制衣村”的神话是，白天制衣厂接到订单，第二天早上6点钟，成品衣就会出现在广州十三行、南城万佳、沙河等大型服装批发市场。过去的30年里，由于紧邻处于纺织商圈核心位置的中大布匹市场，且拥有廉价及管理宽松的租赁空间，广州康乐和鹭江两村内部以流动人口为主体创办的服装制造业蓬勃发展，创造了全国规模最大的纺织品专业市场集群[4]。
其意外后果是，这一产业集群越发达，小微企业、家庭作坊的集聚性越明显，非正规经济的密度越高，其负外部性也越大，让地方政府和当地群众“又爱又厌”。
如何对待非正规经济?
不同主体因为从这一充满活力且充满问题的，具有典型非正规经济特点的产业集聚区受益和受损程度不同，因此对其态度也存在差异。认识非正规经济的贡献和纺织鞋服传统产业集群高质量发展的规律，发现公共利益所在，同时找到不同主体利用协同实现的机制，是我们正确对待非正规经济的前提。
(1)充满争议
对于地方政府而言，纺织鞋服产业往往作为战略性支柱产业存在。2019年，广东省全省轻工纺织产业规模以上企业实现工业增加值6383.5亿元，完成主营业务收入26775.2亿元，约占全省制造业主营业务收入的20%[5]。不仅如此，因为能够解决就业问题，城市人气旺盛，还会带动其他商贸业发展。
其问题在于，相比于战新产业，其税收贡献十分有限(非正规性决定了大量经济活动无法纳统)，占地面积大。而且因为纺织服装作为改革开放后沿海发达地区的初始产业集群，往往比较成熟，集中分布在城市核心和区位条件极好的地带。这些区域人口密度高，非正规经济的负外部性也会因此被放大。而土地再开发的价值也极高，意味着城中村改造后发展高端商服业，会带来土地财政和短期内的经济增长。
其结果是在地方政府合规化压力，主要表现为安全等方面的问责力度不断加大，经济增长考核和被问责的压力不断加大的情况下，地方政府都希望能够将产业集群转走，实现“腾笼换鸟”。在新产业发展空间相对较大，对纺织鞋服产业的依赖度较低，且负外部性问题突出的地区，地方政府的这种动力更强。
从业者和为产业集群提供配套服务的主体是主要的受益者，他们自然是支持的。发展非正规经济，本质上也是一种成本转嫁策略，一部分被生活在其中且直接或者间接从中受益的人分摊，还有很大一部分由生活在周边但是并不从中受益的人分摊。前者的态度取决于受益和受损是均衡的，还是有所偏重。后者则是主要的反对者，比如在周边购买房产但是不在产业集群工作，希望地价上涨，对生活品质有高要求的群体。当然还有很多人因为受益和受损的感知程度存在差异，会出现受益超过受损的群体持反对意见的情况，中立者也不少。
还有一部分成本则是由公共财政来分摊，主要是支撑城中村和产业集群运营的支出超出其财税贡献的部分。因为相对于战新产业，传统产业集群往往更深层次的嵌入到城市经济发展中，其贡献包括对(非正规)就业和城市商服业发展的贡献，往往无法进行准确的统计，因此其成本实际上比较难以测算，具有模糊性。这种模糊性本身，也是其充满争议的重要原因，是各地政府在腾退纺织产业集群问题上比较犹豫的重要原因之一。
小微企业和家庭作坊的参与增加了产业发展的盲目性，是其被诟病的另一重要原因，对一些从业者尤其是从事正规经营的从业者而言，产生了不良影响。但不可忽视的是，这种非正规经济，制造了一种强竞争的格局，虽然定期会出现产能过剩，但也给市场提供了丰富的、廉价的消费品，对于大众而言，其贡献同样不应该被忽视。
在当前关于这一产业集群主要是非正规经济的负外部性关注较多的情况下，解决这一问题，需要我们更为深入的认识其贡献，尤其是所谓非正规经济的贡献，还要考虑产业发展的规律。
(2)非正规经济的经济、社会价值
前文已经提到，非城规经济对纺织鞋服这类传统产业集群高质量发展发挥着重要作用，其贡献不仅体现在面料、辅料市场和小微企业的相互促进上，还体现在产业集群内大中小规模企业、头部腰部和尾部企业的相互促进和协同上。
头部企业为了提升竞争力，需要组织供应商提升柔性生产和快速反应的能力，但头部企业能够组织的供应商有限，其弹性生产能力和快速反应能力也有限。在小单快反时代，尤其是如此，中等规模企业通过外发或资源整合、分散投资的方式，组织众多小微企业和家庭作坊，从而提升弹性生产和快速反应能力，是整个产业链上不同企业协同发展，从而提升整个产业集群在全国、甚至全球竞争力的关键。
事实上，非正规经济的贡献远不止此，还包括对和产业集群运行相关的商服业发展，尤其是就业方面的贡献。据统计，2021年服装产业集群企业共吸纳从业人数295万人，其中规下企业的从业人数超过200万。仅仅海珠康鹭片区，作为广州最有名的制衣村之一，下辖康乐村和鹭江村，这里占地仅约一平方公里，却有制衣厂和仓储企业5200多家，聚集了超过30万制衣行业从业者，95%以上是外来人口，大部分人来自湖北，坊间又称为“湖北村”[6]。
如果将服务于纺织鞋服产业集群的商服务纳入统计，其贡献远不止于此。我们调研的晋江M镇作为全球知名的运动鞋产业大镇，该镇区域面积为38.4平方千米，户籍人口只有7万人，但年产旅游运动鞋8.7亿双，占全国总产量的40%、世界总产量的20%，拥有制鞋大中小企业3000多家，从事鞋材贸易的主体有4000多家，从业人数19.5万人。疫情期间做了深入的排查才了解到常住人口实际上超过42万，单位面积的人口密度极高，而且大部分人的就业都与鞋业发展有着直接或者间接的关系。
某种意义上，这些地区不仅推进了城市经济带的发展，还解决了大部分中西部农民家庭的积累和发展问题，是推进区域协调发展的主战场。产业集聚区不仅为外来农民工提供了就业机会，还提供了大量发展机会。
无论是广东还是福建的产业集聚区，都存在这一情况，一代创业者主要是本地人在2008年左右大多都退出生产环节，部分开始做房东，部分开始从事贸易，二代创业者则主要是外地人，以湖北、江西和四川等地为主，这些创业者又将家乡的人带过来就业和发展。
此外，发达地区不断提升公共服务的开放性，在晋江M镇，产业工人的小孩就学基本实现了全覆盖;一些企业为产业工人提供带有家庭房的宿舍;还有的企业包吃包住;使产业工人能够举家在产业集聚区以较低的成本生产和生活，同时解决孩子教育问题。
社区化厂区
(3)产业转移的时机不对
鉴于非正规经济的经济、社会贡献，在推进产业集群高质量发展的过程中，要兼顾非正规经济发展的需要。但合规化运动和经济增长的压力，使得地方政府不得不推动非正规经济的转移，加强对非正规经济的治理强度。一个折中的方案是，通过划定产业转移承接区域，加强对产业转移的统筹和引导，整体性的推动产业集群就近转移。
但是结合实践来看，却不得不面临以下挑战：其一，产业集群涉及的主体非常多，尤其是非正规经济部分。主体多，来自于不同地方，统筹和引导产业转移的难度大。在地方强力推行产业转移的过程中，因为用地和年龄等问题，回到家乡是大部分从业者的选择之一，其结果是原本集中在一个镇甚至一两个村的产业集群，分散到中西部地区的不同省份或者同一省份的不同县市，产业的规模和集聚效应难以实现。
其二，产业集群内部协作的关系、空间利用秩序等经历了一个自发形成和生态不断完善的过程，这一点在产业转移中很少被考虑，而且产业生态的打造非常大。建设标准化的产业园区，是统筹和引导产业集群的主要方式之一，但是标准化的空间无法承接产业集群的复杂、多元化的空间需求。
其三，龙头企业的带动作用有限。通过龙头企业招引，来推动产业集群也是当前推进产业集群整体转移的一种策略，但是这一方式往往更加适用于附加值高、产业集中度高的战新产业，而不是适用于十分成熟、主体多且附加值低传统产业集群。
这一方面是因为龙头企业及其供应商高度依赖产业集群本身，龙头企业的供应商是分散的，一个供应商可能要供应很多家，当龙头企业的转移比较分散的情况下，供应商就会失去转移的方向和动力。而纺织鞋服产业的某些特点，决定了龙头企业无法在某个县市集中，因为中西部的县市配套能力有限，而且一旦如此，当地劳动力和土地优势(土地指标有限)很快就会削弱，转移的意义也会因此被削弱。
其四，经济下行期和贸易战等，导致产业转移的不确定性加强。中国正在进行或者已经完成的产业转移，大多都开启或完成于经济上行期。这一时期，企业扩产能或者转移的能力、动力较强，应对风险的能力也更强。但是进入经济下行期，大部分企业都处于保守状态，很多企业尤其是外贸企业的未来非常不确定，甚至处于保生存状态，内贸企业也因为经济下行叠加外贸转内贸而进一步承压，产能过剩问题突出。
以欧美为代表的先发国家，对我国发起的贸易战已经开启了很多年，对我国产业集群的发展造成不小冲击，贸易战的激烈程度可能会随着中美关系的动态博弈而变得紧张，一致对外，加强产业的竞争力，才是关键。依托现有产业集群的优势，提升产业集群竞争力，包括产业集聚带来的小单快反能力和研发设计、品牌孵化能力等，尽量放慢产业外移的速度，占领更高附加值的市场，对于产业集群和我国经济稳定发展都十分关键。因此，无论从国内还是国际的形势看，这个时候推动不确定性较强的产业转移，并不是好的时机。
(4)提升非正规经济的治理能力是关键
总的来看，内嵌于产业集群的非正规经济，无论是对于大城市经济带、中西部农村和区域协调发展的贡献都不可忽视。即使当前这一产业集群的负外部性较多，尤其是分布在城市中心地带的产业集群，但是考虑到其经济贡献、产业转移的难度和时机不当这一现实问题，不适宜采取推进产业转移的方式来彻底解决负外部性问题。
在适度降低传统产业集聚区经济增长压力和合规化问责压力的基础上，提升非正规经济的治理能力才是关键。和非正规经济对于产业集群而言具有内生性一样，负外部性对于非正规经济而言同样具有内生性。但是这并不意味着要通过消灭非正规经济来解决负外部性问题。关键是要认识非正规经济的负外部性发生的机制，从而探索低成本和有效的治理机制。
首先要将治理负外部性，而不是将合规化，作为城市治理和产业治理的主要指标。实际上，现代化进程中，主要表现为城市化和工业化的发展，解决因为人口集聚所引发的各种负外部性问题，是城市治理的常态和重要责任，是测试和考验地方政府城市治理能力的关键指标。在产业集聚区，这一指标的分量尤其重，是衡量地方政府推进经济有序发展能力的重要指标，是产业有序高效发展的重要保障。
其次要深入到产业集聚区分析非正规经济的运行规律和负外部性问题产生的原因，探索维系产业高效发展、低成本的治理机制。负外部性问题内嵌于非正规经济的运行规律中，需要深入到具体的生产空间，和从业者深入接触，才能够对这一问题有所理解和认识，找到非正规经济内部存在合理的部分，也存在不合理的部分。
群众路线这一工作方法和分类治理变得十分重要。晋江M镇的实践给了我们很多启发。和基层干部访谈，有一个感受是他们对企业和产业集群的情况非常了解，这与当地政府注重营商环境的打造，重视干部经常下企业，为企业即使提供服务，政商关系和谐离不开关系。在推动合规化的进程中，他们又采取了一种较为符合产业发展的方式。以M镇为例，该镇在做到底线合规化和保企业生存的基础上，进入到工厂内部，为企业找到问题发生的主要原因，引导企业制定专门的、低成本的解决方案。以下是基层干部的原话：
我们镇在安全生产规范的过程中，把握住最重要问题，即划定底线，指明哪些问题一定不能做，比如通道和三合一，在工厂里面睡觉。其他的硬件设备，稍微缓一缓，给你一点缓冲空间。如果完全按照国家标准，70%的工厂要关掉，很多人都要受到影响。我来M镇十几年，原来火灾天天有，现在偶尔才有。现在工厂的主要问题是电器和电线老化引发火灾比较多。一些企业新买的机器，接电的时候直接从配电箱到机台，容易导致软皮融化，滴下来下面就是鞋材，引发火灾。针对这一问题，引导企业在配电箱装配空气开关，给电线套管，这一问题得到很大程度上解决。
针对非正规经济中的不同的小微企业和家庭作坊，地方政府也从产业集群高质量发展的需要出发，建立了分类治理的思路：
首先从小微企业和家庭作坊中筛选出事关产业集群高质量发展且负外部性较大的主体，在规范其生产的基础上，比如印花和电镀环节，就近为其提供相对正规和专门化的空间。其次，针对一些在产业链上和龙头、腰部企业发挥协同和辅助作用且负外部性有限的小微企业，则采取包容性治理的思路。最后，针对一些极为不规范，负外部性小且加剧盲目生产的企业和家庭作坊，则选择加强规范，确保其和其他经营主体一样遵守基本的合规要求，确立平等竞争秩序，同时缓解盲目生产问题。
